安抚与动员：易地扶贫搬迁农户的社区参与何以有效？
安抚与动员：易地扶贫搬迁农户的社区参与何以有效？——来自桂南A县的案例调查（上）
2023-11-13 13:09
发布于：山西省
文|黄六招 谢钱铖
作者简介：黄六招，广西大学公共管理学院助理教授。研究方向：基层治理。谢钱铖（通讯作者），广西大学公共管理学院研究生。研究方向：基层治理。
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“重大风险事件中的网络社会心态及引导研究”（22JZD028）；广西哲学社会科学规划研究课题“广西易地扶贫搬迁安置社区治理能力提升路径研究”（21CSH005）
【摘 要】易地扶贫搬迁社区建成投入运营后，推动搬迁农户融入社区成为治理中的重要任务。基于公民参与之梯理论构建从被动参与向配合参与再向主动参与逐级进阶的分析框架，从桂南A县Z社区的案例调查结果来看：先通过安抚方式培养搬迁农户的参与意愿，引导搬迁农户参与社区和社会力量组织的生计、文体、议事活动，从而降低参与成本，提高参与收益；然后采取动员策略增强搬迁农户的参与能力，加强搬迁农户与政府之间的相互信任，吸纳搬迁农户进行政治参与，推动居民自治。以上两种策略促成了搬迁农户从被动参与向积极主动参与的转变，使有效的社区参与转化为搬迁农户的社会融入，进而提升易地扶贫搬迁社区的治理现代化水平。未来，政府应为搬迁农户提供更多参与渠道，保障参与有效性，持续降低参与成本，培养社区治理共同体意识，最终超越线性居民参与之梯，走向共同生产。
【关键词】易地扶贫搬迁社区；安抚；动员；社区参与；社会融入
一、问题的提出与文献回顾
易地扶贫搬迁是指为破解“一方水土养不起一方人”之困，对这些地方的群众进行搬迁安置，改善群众生产生活条件，逐步帮助群众脱贫致富的脱贫攻坚“头号工程”和标志性成果。“十三五”时期，国家对960万困难群众进行搬迁安置，帮助他们“挪穷窝”“拔穷根”，搬出新生活。由此产生的易地扶贫搬迁社区（以下简称“易地搬迁社区”）天然具有特殊性，社区治理成效影响着脱贫攻坚成果的巩固以及后续乡村振兴工作的开展。目前，易地搬迁在实践过程中面临着双重脱嵌困境，搬迁农户迁出原有居住地后，与原有社区的联系断裂，与新社区的联系又未完全建立，无法顺利融入新迁入社区，在社区公共事务问题上，搬迁农户政治参与渠道不通畅，对参与信息了解少，参与频率低；易地搬迁社区治理也存在着治理内卷化问题，搬迁农户在行政属地管理问题上，受迁出地以及迁入地行政机构的双重管辖，出现矛盾纠纷以及维护权益时往往遭遇推诿扯皮等问题。此外，政府向搬迁农户注入大量资源，搬迁农户却仍然无法产生足够的内生动力，“等靠要”思想依然存在。
2020年民政部等九部委联合印发《关于做好易地扶贫搬迁集中安置社区治理工作的指导意见》，明确提出“到2022年，以党组织为核心的安置社区组织体系全面建立，社区综合服务设施基本完善，搬迁群众能够就近办理公共服务事项，有序参与社区治理，有效融入新社区生活。到2025年，安置社区治理体系和治理能力全面加强，社区综合服务设施建设和公共服务水平进一步提升，搬迁群众获得感、幸福感、安全感进一步增强”。社区参与是推进社区治理的重要手段，党的二十大报告强调，要发展全过程人民民主，保障人民当家作主，积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，拓宽基层各类群体有序参与基层治理的渠道，保障人民依法管理基层公共事务。对于易地搬迁社区而言，社区成立时间短、治理资源匮乏、脆弱性高、人口构成复杂，要治理好绝非易事；而巩固脱贫攻坚成果以及推动后续帮扶治理工作开展，又需要作为政策受益主体的搬迁农户的参与。良好的参与有助于获得更好的政策设计、更高的政策认同、更佳的政策执行效果，从而实现社区治理的良治与善治，保障易地搬迁社区长治久安，帮助搬迁农户持续脱贫奔小康。因此，对易地搬迁农户的社区参与进行学理性探讨，其重要性日益突出。
回溯既有学术成果，学者们对社区参与的相关研究主要从社会交换、社会治理、“民-群”三个视角展开。第一，从社会交换视角来看，社区居民基于一定的社会期望，预估自己从社区参与中所得社会报酬多寡，进而决定是否进行社区参与并影响后续参与过程。参与能力决定参与深度，参与意愿决定参与广度，居民进行社区参与往往寻求一定的情感利益或实际利益，根据居民在参与能力和参与意愿上的不同，可以将居民社区参与划分为消极应对型参与、权益诉求型参与、娱乐型参与、主导型参与和俱乐部型参与等五种类型。第二，从社会治理视角来看，传统城市居民社区参与深受政府影响，在居民参与意愿不高的情况下，容易演化为依行政层级自上而下完成特定任务的被动式参与，这种参与往往是形式上的，是一种行政动员；再者，易地搬迁社区功能运行机制尚不健全，许多搬迁社区缺少人员、资金、管理经验，现有管理机构大多忙于应付日常事务，社区管理创新不足，搬迁农户对社区参与显得迷茫与冷漠；最后，搬迁社区内存在“精英俘获”问题，原有村庄精英在搬迁安置、移民资源分配、劳动技能培训收益上往往处于优势位置，普通搬迁农户常被置于边缘地位，社区出现治理不善问题。第三，从“民-群”视角来看，社区参与研究存在“价值取向上向政治参与收敛”“解释维度上向生活领域扩散”的困境，学界对社区参与研究从政治参与逐渐向多个领域扩展， 但政治参与一直是社区参与研究的核心，因此，社区参与研究形成了主题上扩散、价值上收敛的局面。此外，对社区参与机制进行理论探索一直是学界经久不衰的话题，目前学术研究存在解释机制向日常生活领域扩散，但论断结果却受到理论挑战的趋势，即解释上的扩散与论断上的挑战。最后，在这一视角下，居民社区参与呈现出逐渐深化的阶梯模型，即“空间参与—活动参与—组织参与—政治参与”，空间参与能够在解释维度上对社区参与起收敛作用，社区参与具有层次性。正如Fung所强调的，谁参与、参与者如何同他人交流并共同决策、讨论如何与政策或公众行动相连，这三个维度可定位任一特定参与机制空间。
对于搬迁农户的社区参与，现有学术研究仍然存在可拓展的空间，主要表现如下：第一，传统社会交换视角只重视社区居民的参与意愿与参与能力，似乎只要居民有参与意愿，它就会自动转化为参与行动，居民参与度就会随之提高，却忽视了社会心理因素在居民参与中所发挥的作用。实际上，社区居民对社区共同体的心理认同程度、对自身参与能力的信心、社区参与意识发展等心理因素，在影响居民社区参与过程中同样起着不可忽视的作用。第二，社会治理视角下，学界大多聚焦于搬迁农户的畏难情绪与急功近利思想、乡村“精英俘获”、社区配套设施不齐全等主观性较强的非结构性制约问题，却忽视了一直困扰着搬迁农户的“生计脆弱”这一客观性较强的结构性现实问题。在这一现实背景下，搬迁农户进行社区参与往往存在着独特性。第三，“民-群”视角虽然发现了居民社区参与存在一个逐渐深化的阶梯模型，但在价值取向上忽视了搬迁农户参与权利的作用，随着搬迁农户参与程度不断加深，原属于搬迁农户的权利会逐渐回到群众手中，最终实现居民自治。此外，对于行政色彩浓厚的易地搬迁社区来说，政府对社区参与的介入程度同样不可忽视。
在文献综述的基础上，本文选取桂南A县易地搬迁扶贫Z社区作为个案分析对象，通过实地调研所得一手资料，对该社区搬迁农户的社区参与情况进行分析。桂南A县是国家级贫困县，位于滇桂黔石漠化集中连片特困地区，2015年贫困发生率高达21.31%，有7.1万贫困人口。Z社区位于A县城东，建于2018年，有易地搬迁农户约2.4万余人，居民大多为少数民族，民族组成复杂，是广西搬迁规模最大、搬迁人口最多的易地扶贫搬迁集中安置区。2015年至2020年，A县连续获得广西易地搬迁成效考核一等奖。2021年1月，Z集中安置区被国务院扶贫开发领导小组办公室（后改为国家乡村振兴局）确定为首批全国脱贫攻坚考察点；6月，Z社区党组织被评为广西先进基层党组织。可见，社区脱贫攻坚以及治理成效显著，具有典型性以及代表性，能够为乡村振兴工作提供借鉴。
随着后搬迁时代到来，易地搬迁社区要从依赖国家输血帮扶走向自立自强，并摸索出符合自身社区特点的自我管理、自我治理路径。为此，本文尝试回答如下问题：第一，乡村振兴以及后续帮扶背景下易地搬迁农户社区参与有何内涵？第二，随着易地搬迁社区内搬迁农户参与程度加深，是否存在对应不同参与程度的参与梯度？第三，政府采用何种策略逐步推动易地搬迁社区居民逐级攀爬参与之梯，以实现搬迁农户有效参与的治理目标？
二、理论基础与分析框架
Arnstein从传统权力结构视角出发，依照类型学分类方法搭建公民参与之梯，将公民参与城市规划事务的程度以及公民在公共事务上的决策权力共享程度分为八个梯级，由浅至深依次为操纵、治疗、告知、咨询、安抚、伙伴关系、授权、居民决策，并分别归入非参与、象征性参与、居民权利三阶段。随着公民参与程度不断加深，居民权利不断强化，最终公共事务由居民决策，同时原有社会经济政治权力分布不均状态得到改善，弱势群体得以参与公共事务决策，最终走向包容性参与。遵循权力结构视角的分析思路，并结合国内社区参与实际情况，本文试图搭建一个本土化的易地搬迁社区参与之梯。这一参与之梯根据搬迁农户参与意愿和参与能力的高低强弱，从低到高依次包括了旁观、依赖、尝试、接纳、合作、自治六个梯级；同时，根据搬迁农户参与主动性的高低，六个梯级可以分为被动参与、配合参与、主动参与三个阶段。被动参与阶段对应旁观、依赖两个最低梯级，这一阶段搬迁农户参与主动性最低；配合参与阶段对应尝试、接纳、合作三个中间梯级，这一阶段搬迁农户参与主动性有所提高；主动参与是参与的最高阶段，对应自治这一最高梯级，这一阶段搬迁农户参与意愿强烈，拥有高度的参与能力进行诉求表达，深度介入公共事务并与社区高度融合，以维护和促进自身权益，达到有效参与状态。社区赋权和权力转移始于参与，在初始阶段，搬迁农户在外部力量发起的社区事务活动中大多处于被动观望状态，但是一旦决定参与，权力与责任的转移便逐渐开始。随着参与程度不断加深，内生发展要素不断增长，最终与外源支持相结合，并发展成为搬迁农户自身的内源动力，搬迁农户承担对社区事务的责任与所有权，并作出决策。需要指出的是，参与是赋权的先决条件，但是仅仅依靠参与不能自动实现赋权，权力转移过程中存在许多威胁与挑战，将社区层面与个体层面的诉求和观点结合起来，对于成功赋权至关重要。
此外，有别于西方公民参与理论更多地强调自我发展和公民决策诉求，中国场景下的社区参与主要在党的领导和政府主导之下进行，易地搬迁社区更是如此。易地搬迁社区基于“建设逻辑”与“控制逻辑”得以成立，同时考虑到易地搬迁社区多维度治理困境的客观现实，行政权力的主导会长期影响社区参与。因此，易地搬迁社区的社区参与同西方社区的公民参与相比，区别主要在于如下三点：第一，社区参与开展场景不同。在中国，易地搬迁社区更多的是一个民族互嵌、产城融合的新型社区，而非“城市贫民窟”“衰败之城”。在这样的社区场景中推动社区参与，更多地是为了促进搬迁农户融入社区并自我发展，巩固脱贫攻坚成果，实施乡村振兴战略。在西方，由于种族隔离与阶级隔离现象长期存在，不同类型社区的公民参与也有所区别。例如，在拥有更高社会经济地位的白人社区，居民往往拥有开展公民参与所必备的知识与技能，享有更大的决策权力，更热衷于参与社区事务；而在以少数族裔、低收入群体为主的社区，居民更多的时候被排斥在公共事务之外，无心也无力进行公民参与。第二，社区参与主体身份类型不同。在中国，大多数搬迁农户在政府行政权力主导下迁出原有居住地，进入城镇新居住地，“城市化”“市民化”在行政权力推动下得以加速进行，这一过程并非自主完成。通俗地说，搬迁农户仅仅“洗脚上楼”，并未“洗脑进城”，搬迁农户因此具有市民与农民的双重身份，在进行社区参与时搬迁农户也具有重物质利益、轻权益诉求的特点。对于西方的公民参与而言，参与是在一个成熟的市民社会中进行的，进行参与的个体不仅是“市民”，同时也是“良好公民”，更多的时候他们注重自我管理与服务，注重权益而非物质。第三，社区参与主体的能力与意愿不同。搬迁农户的社区参与能力和参与意愿强弱会对参与行为产生影响，因此不能仅仅聚焦于居民的决策权力。搬迁农户往往既缺少参与能力，也缺乏参与意愿。因此，除了借鉴西方理论中的参与之梯，政府所采取的安抚与动员策略对推动搬迁农户开展社区参与的作用不可忽视，这是中国易地搬迁场景下社区参与的两个重要支点。对于西方社会的居民而言，社区参与的开展往往伴随着居民对自身权益的诉求，在涉及自身利益的公共事务上，居民有更强烈的意愿进行参与。而在中国，社区参与更多的是居民在党的领导下按照法律法规开展有限度的自我决策与管理，社区参与和社区自治更强调有序性与有效性，而不是在市民社会下进行完全的自我管理。
影响易地搬迁农户社区参与的各要素之间呈现出一种相互影响、相互加强、相辅相成的双螺旋状态。参与资源、社区组织能力、社会资本、邻里互助等多重要素之间不是孤立静止的，而是相互强化的。双螺旋状态的一端是政府源源不断地注入资源，在行政力量的不断推动下，各要素之间发生“聚合式反应”，朝着另一端——更强大的社区参与——这一单一方向不断发展。在此过程中，社区活动不断增多，社区自我发展能力不断提高。第一，在参与之梯三阶段中，被动参与阶段是搬迁农户参与程度最低的阶段。这一阶段搬迁农户参与大多由政府通过运动式、强制式的方式发起，或是由社区内外紧急事件推动。值得注意的是，在这一阶段“精英俘获”问题仍然较为突出，由于搬迁农户缺少参与意愿和参与能力，参与过程中常常需要外部力量进行推动，因而政府官员、民选代表、社区领袖等精英群体利用参与渠道和框架内不成熟的空间，操纵决策过程，维持社区参与政治经济权力分布不均的状态，阻碍社区居民进一步参与社区事务治理。第二，相较于前一阶段，配合参与阶段的参与程度有所提高。这一阶段搬迁农户对社区事务更多地呈现出一种“浅参与”状态，即在政府引导下有限度地参与。经过前期社区营造以及社区共同体培育，搬迁农户与社区之间逐渐产生利益、情感、责任关联，并在这些关联驱动之下参与社区事务。需要指出的是，这些关联仍然是低度的、脆弱的，无法支持搬迁农户进行主动参与。第三，在主动参与阶段，搬迁农户的社区共同体意识高度成熟，参与能力高度发展，以更为积极的合作者姿态介入、主导社区事务。政府、社区、搬迁农户、外部主体之间形成更为平等的协作关系，权力以及资源在参与主体之间的分布更为均衡并得到共享，搬迁农户重新掌握社区事务决策权，与其他主体共同规划、共同设计、共同决策。至此，社区参与逐渐超越传统的线性参与之梯，转向共同生产与更为包容的社区参与，搬迁农户以及多元主体共同生产社区公共产品与服务。
三、谁来参与：易地扶贫搬迁农户社区参与的现实困境
传统意义上的社区参与容易遇到基层机械执行上级任务、居民主动性不高等问题，从而陷入形式参与的困境；而对于天然具有特殊性的易地搬迁社区来说，社区参与显然面临着不一样的挑战。首先，易地搬迁社区依照“建设逻辑”进行规划，从长远规划视角而言，更注重防止搬迁农户返贫，而非提高社区治理质量，因此社区治理有所欠缺；其次，“控制逻辑”在易地搬迁社区更为突出，政府按照脱贫政策对搬迁农户进行帮扶与管理，搬迁农户从社区建设到管理都较少参与其中。搬迁农户在一定程度上对社区公共事务与公共利益存在着冷漠、置身事外的态度和参与缺少组织性等问题，这无疑加大了政府在双方之间建构信任、转变治理模式的难度。尽管政府与搬迁农户在前期对推动彼此参与公共事务各自作出尝试，但是其中依旧存在着难以回避的问题。
（一）浅参与：攀爬“参与之梯”的尝试
搬迁农户进入城镇集中安置新社区后，由于生计压力繁重、工作地远离居住点、社会融入困难、迁徙外出等种种因素，对新社区存在一种疏离感。对新社区、新邻里缺乏信任，社区开始演变成为人们提供饮食起居场所、帮人们逃避生活压力的住宅区，而易地搬迁社区“废弃之城”“城市贫民窟”的衰败风险若隐若现。当人们失去社区意识时，就无人愿意为社区发展贡献力量。作为易地搬迁社区的居民，搬迁农户有享受政府提供的公共服务的权利，也有关心社区事务、与他人合作共同解决问题的责任。对此，搬迁农户在前期安顿之后，开始简单参与社区治理，尝试攀爬参与之梯。搬迁农户基于各自的立场以及对公共事务的理解，对社区事务开展尝试性参与，他们仅仅了解到社区内公共事务的某一侧面而不是全貌，因此其社区参与仅仅停留在浅层次。由于参与能力不足以及参与意愿、参与意识不强，搬迁农户对社区事务的参与停留在前五个梯级，处于被动参与以及配合参与阶段。在第一梯级，搬迁农户对社区参与需求较少，甚至表现冷漠，参与意识也只是处于混沌的状态。在第二梯级，通过政府深度介入动员引导，搬迁农户参与意识开始萌芽，进行被动参与，但参与过程中需要政府给予帮助与指导，从而形成了对政府的依赖，是一种依赖型参与。在第三梯级，政府仍然处于“掌舵”阶段，但开始减少介入与干预，转向“刺激”阶段，并将搬迁农户已经萌芽的参与意识逐渐培育成参与意愿，搬迁农户内心开始出现社区共同体意识雏形。在第四梯级，搬迁农户在政府引导下有选择地参与社区事务，社区参与能力开始发展，社区空间开始转化为公共空间。在第五梯级，在政府的引导与促进下，搬迁农户社区共同体意识逐渐形成，参与意愿在前一阶段基础上得到进一步增强，在物质情感诉求得到满足的情况下，开始了解并接纳社区公共事务。
即便搬迁农户进行了一定程度的参与，也仍然处于“浅参与”状态——有所参与但参与不足，无法很好地对社区公共事务进行决策，公共服务被动接受者的身份没有得到改变，搬迁农户在社区治理中作为治理边缘人而存在，参与之梯尚未实现有效运转。搬迁农户无法有效参与公共决策和政策执行过程的现实困境，为“精英俘获”的滋生提供了土壤，政府官僚以及社区精英代表往往主导资源分配，导致公共利益受到损害。
（二）缺失互信与无能参与：易地扶贫搬迁农户社区参与的双重障碍
1.邻里缺失互信。邻里缺失互信是指搬迁农户迁入城镇新社区后，原有的社会关系网络断裂，全新的社会资本积累却尚未完成，与邻里之间互动交流较少，彼此之间由于缺少了解而缺乏信任，从而阻碍参与的开展。对于个体来说，与居住地的社会联系越密切，越觉得邻里值得信任，进行社区参与的可能性就越高。搬迁农户在迁入新的社区后，由于安置方式是随机安置，物理空间的变化导致传统的社会空间遭到解构，但是新的关系网络尚未建立，新社区社会空间以及公共空间尚未完全建立或未能满足搬迁农户的社会交往需求，原有的社会资本在搬迁后被迫“减少”，因此面临社会网络脱嵌、社会融入困难的窘境。社区经常要面对来自搬迁农户的质疑，社区参与因为感情因素而存在逐渐走向衰败的风险。由于社区参与通常受制于个人的可支配时间，搬迁农户对社区事务的热情也在发生变化，社区参与会存在波动性。因此，社区需要花费一定的成本来面对社区参与不稳定问题以及搬迁农户对社区参与的复杂的情感问题。
搬迁前，搬迁农户面对就业、就医、经济等自身难以解决的问题时，可以通过地缘、血缘关系网络获得社会支持，邻里之间的互信关系也促使双方分享各自所掌握的社会信息；搬迁后，搬迁农户进入一个完全陌生的环境，所需社会服务大多来自政府，而易地搬迁社区由于遵循“建设逻辑”和“控制逻辑”，短时间内无法满足搬迁农户在社会服务、社区治理方面的需求。邻里之间交流不畅，全新的社会资本积累又尚未完成，因此短时间内个体成了一个个相对孤立的原子。此外，由于生计问题，适龄劳动居民大多外出务工，忙于生计以及照顾家庭，无暇拓展社区内社会关系，一时难以完成地点嵌入与邻里嵌入，因而对社区缺少认同。受制于相互之间关系生疏，搬迁农户缺少进行社区参与的动力，或者缺少同伴共同进行社区参与，或者即使进行社区参与，也会因为相互之间关系疏远而难以开展活动，社区文化嵌入处于一种漂移状态。正如一位搬迁农户所言：
2.农户无能参与。农户无能参与是指由于长期以来处于贫困闭塞状态，加上社区参与所需的信息、知识和技能缺失，搬迁农户无法有效参与社区公共事务，缺少社区参与的能力。一方面，所掌握公共政策信息的多寡影响着搬迁农户的福祉，但是搬迁农户信息素养本就不高，不仅物质贫困，还存在信息贫困问题，其中的长者更是此类贫困的典型代表。因此，缺少社区参与渠道和参与信息成为搬迁农户进行参与的障碍，他们在社区参与上容易呈现出一种“失语”的状态。另一方面，搬迁农户缺少社区参与所需要的知识与技能，以及与政策制定相关的知识和常识，因此即使相关公共决策最终得以通过，其质量也令人担忧。此外，政府投入了大量资源，却没有很好地激发搬迁农户的内生发展动力，行政主体与搬迁农户之间的良性互动关系也没有建立起来，因此陷入一种不断投入资源，成效却不明显的治理内卷化怪圈：参与人数越多，有序性越差，导致公共项目运作成本升高。大多数时候，搬迁农户是在政府推动下进行社区参与的，属于消极被动的依附型参与。由于行政控制在社区内表现得较为明显，搬迁居民长期以来对行政力量形成了依赖，未养成自我表达诉求的惯习，因而在进行有限度的社区参与时更容易对脱贫过程中所形成的社会网络产生依赖，也就是依靠社区代表进行浅参与。这在实地调研信息反馈中也有所体现：
搬迁农户长期生活在乡村，没有城市社区生活经历，缺乏社区居民主体意识，需要不断培养社区认同感。搬迁农户一方面感恩国家的扶贫政策，对国家有高度的认同感；另一方面对易地搬迁社区尚未完善的管理颇有微词，社区认同感不强。同时，搬迁农户钟摆式迁移的特点使他们受到迁出地原村委会以及迁入地居委会、扶贫机构等相关管理机构的多重管辖。一方面，他们的户口仍然保留在农村，享受林地、农田等集体分红福利；另一方面，他们已经迁入城镇集中易地搬迁安置社区居住，享受国家脱贫攻坚政策带来的好处。但是，一旦涉及自身权利维护以及进行社区参与时，由于属地管理划分不清，容易陷入主管部门相互推诿的尴尬处境。
经过前期的简单尝试推动，面对参与过程中存在的障碍，政府与搬迁农户进行社区参与的前期努力已然无效。这说明，在易地搬迁社区倡导和贯彻搬迁农户社区参与是一件困难的事情。但社区建设以及社区可持续发展将会帮助政府更好地治理公共事务，给居住于社区的搬迁农户带来更多福祉。为了更好地引导搬迁农户融入社区，培养他们的参与能力和参与意愿，政府需要转变引导方式，让集中在政府手中的权力更多地回归于民。因此，转变策略，促使搬迁农户对公共事务产生责任意识，同时推动搬迁农户实行真正的社区参与，已然成为政府的重要任务。
（未完待续。本文注释及参考文献略）
（本文刊于《秘书》杂志2023年第4期）
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