关于移民搬迁集中安置区管理问题及对策
随着脱贫攻坚易地扶贫搬迁即将全面完成和陕南避灾生态搬迁工程的不断推进，农村移民搬迁集中安置区管理成为社会各界高度关注的问题，也是巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴战略必须面对的重大课题。以平利县为样本，重点围绕农村移民搬迁集中安置区管理工作开展了专题调研。
一、基本现状
平利县现有户籍人口23.1万人，常住人口17.77万人。自2011年陕南移民搬迁实施以来，全县累计搬迁32607户98055人，搬迁人口占全县常住人口总数的55.2%。其中：“十二五”期间，陕南避灾生态搬迁16200户50570人;“十三五”期间，易地扶贫搬迁13615户38310人，避灾生态搬迁2792户9175人。共建设移民搬迁集中安置区109个，其中300户以下小型安置区85个，300户以上、1000户以下中型安置区16个，1000户以上大型安置区8个。
在扎实推进农移民搬迁集中安置区建设的同时，紧紧围绕“搬得出、稳得住、能致富”目标，在加强安置区管理方面积极探索，并取得一定成效。一是落实管理责任。经上级批准，对老县镇锦屏、洛河镇洛河街两个1000户以上的大型安置区新设立农村社区，配备了专职管理工作人员。部分集镇所在地安置区由镇党委政府代管，其它安置区暂由所在地村进行代管。二是大力发展社区工厂。全县已在移民搬迁安置区配建社区工厂用房30000余平方米，发展社区工厂83家，覆盖100户以上安置区26个，社区工厂累计吸纳用工3000余人，实现楼上居住，楼下就业，拓宽了搬迁群众就业渠道。三是开展“五星社区”创建。自2017年开始，共有51个安置区开展“五星社区”创建工作，从“法治管理、创业致富、文化特色、环境优美、服务保障”五个方面提升安置区管理服务水平，创建省级示范社区2个，市级示范社区2个。2019年，根据安康市政府《关于建设新移民搬迁社区的意见》精神，积极推进以“建设新环境、提供新服务、发展新产业、培育新民风、创造新生活”为主要内容的“五新”移民搬迁社区创建工作。四是开展物业管理市场化试点。按照“市场主体、企业参与、群众受益、政府减负”的思路，与市搬迁办引进的陕西港鑫实业发展有限公司合作，在城关镇药妇沟安置区、兴隆镇冠汝安置区、长安镇中原安置区等3个安置区开展“零物业费”服务试点，目前企业入驻各项工作进展顺利。
二、存在问题
(一)安置区管理体制机制有待完善。一是部门管理职责不明确。目前暂由县搬迁办负责建设“五新”移民搬迁社区的业务指导工作，而县搬迁办属于挂靠县自然资源局的临时性工作机构，目前的主要精力还集中在安置区住房和基础设施建设上，业务指导不到位。其它相关部门的管理职责尚未明确和落实。二是安置区管理机构不健全。除已经报批的老县镇锦屏社区和洛河镇洛河街社区有独立的人员编制，其它安置区都没有成立专门管理机构，无专职管理队伍，搬迁群众有事找不到组织。依靠现有村级组织，村干部的管理理念和方式都不能适应社区管理需要。三是人户分离两张皮导致管理空挡。跨镇、跨村搬迁群众户籍仍在原村，导致原地管不了，现地管不好，不好管，矛盾纠纷调处不一定买账，群众办事仍然需要回原村办理。新成立的两个农村社区主要承担着物业管理的角色，很多事情只能了解情况，需要同原村进行沟通。四是物业管理不到位。没有专门的物业管理机构。物业管理费收取难。五是产权不明晰。交钥匙房的产权不明晰，社区工厂的产权不明晰，垃圾填埋场、污水处理厂、公共绿地、公共场所等公共服务配套设施的产权都不明晰，为后来的管理带来潜在隐患。
(二)安置区搬迁群众产业就业增收难。一是搬迁群众农业生产不便。安置区无地种菜，不能养猪，不能养鸡。部分搬迁群众虽然能够回原地种地，但是增加了交通费和运输成本。旧宅基地一旦腾退以后，农具、粮食等生产资料将面临无处堆放的问题。二是社区工厂带动就业有限。社区工厂盈利能力差，薪资缺乏吸引力，务工人员随意性大，流动性大，管理成本高，长期稳定的工人较少，厂房大量空置。年纪较大的搬迁群众要么不能满足用工需求，要么习惯传统农业劳作，不适应工厂务工方式，难以实现社区工厂就业。三是新型经营主体、产业大户带动效果不太明显。新型经营主体和产业大户大多实力有限，加之农业产业发展周期长，投入大，收入低，产品销售困难，盈利比较微薄，多数业主因为发展产业背负较大负债，带动搬迁群众脱贫增收能力有限。四是产业布局与搬迁安置区规划不匹配。原有的农业产业园区布局不便于搬迁群众就近务工，而围绕搬迁安置区发展产业又缺少项目资金支持，导致产业用工荒与搬迁群众就业难问题并存。
(三)安置区搬迁群众社区融入难。一是搬迁群众生活压力加大。搬迁后生活成本上升，跨镇、跨村搬迁安置的群众基本放弃原有土地生产，就近又无土地，吃粮种菜主要靠买，生活支出加大，生活成本压力增加，即使有存款也始终存在危机感。二是部分搬迁群众不适应上楼生活。存在搬少不搬老的问题，年轻的在新房居住，年老的故土难离，还是回老房子居住。部分搬迁户离开原有土地无法生活，生产生活两头跑。受安置房面积限制，两人户的住房面积不超过50平方米，对母子、父女类型的两人户来说居住困难。部分交钥匙房搬迁户不会使用现代家用电器，不会用抽水马桶，下水道经常堵塞。搬迁群众不能很好融入当地生活，身份上两不管，心理融入需要过程。有的搬迁群众自由惯了，受不了上班约束，宁愿玩也不愿意上班。三是冬季取暖困难。烧柴不方便，用电成本高。部分搬迁群众习惯柴火取暖，其它取暖方式一时还难以适应。四是文明习惯养成难。生活陋习一时难以改变，环境卫生意识差，邻里矛盾，说是弄非，无所事事，打牌赌博，败坏社会风气。
(四)安置区基础设施配套不到位。一是基础设施配套资金不足。如老县镇污水处理厂预算与招投价相比存在短缺，为保证项目正常安全投入使用，预算砍掉的部分只有再次通过政府采购解决。二是基础设施建设政策标准低。现有政策只是保障硬化、管网等最基本的基础设施建设。而社区活动服务中心、文化体育设施、农贸市场、绿化亮化、公厕等公共服务设施配套没有项目预算资金，难以满足搬迁群众对美好生活的需求，影响搬迁入住率。三是消防设施配套建设不到位。安置区普遍未规划建设消防取水口。特别是配建的社区工厂，一层是工厂，楼上是住户，存在很大的安全隐患。
(五)安置区管理服务资金缺口大。一是社区管理人员经费缺口。一个大型社区至少需配备3-5名管理人员，每人每年工资按3万元计算需9万至15万元，此外还需要管理办公经费。二是特困供养对象集中安置资金缺口。全县还有1970名特困供养人员需要集中入住，每人入住经费按0.8至1万元计算，需要近2000万元。后期管理护理人员按10:1的低标准配备，还需聘用200人。人员工资、办公经费、五险等支出县级每年共需增加配套资金800余万元。三是环卫保洁经费缺口。以洛河镇为例，镇上成立环卫保洁公司，除开县级按人均配套的环卫经费补助，镇级每年需自筹资金40多万元保运转，镇上压力较大。四是公共设施维护、统规统建房维修资金缺口。绿化亮化、公共设施运行水电费、公共设施更新维护等缺少经费。统规统建房、交钥匙房的维修责任未落实，维修资金无来源。五是“五新社区”建设无资金保障。“五新社区”创建未落实人员经费，基本硬件设施难以达到标准。
(六)搬迁安置区建设负债规模大。一是社区工厂建设负债和装修负债。安置区配建社区工厂无专项资金，按1500元/平方米的造价成本计算，全县社区工厂建设已负债5000余万元，目前主要由施工方垫付，依靠项目资金滚动维持，一旦后期建设项目减少，资金链断裂，存在债务违约风险。二是部分项目超预算负债。如兴隆镇冠汝新区工程项目因地基处理费用高，导致基础预算超升。城关镇二道河安置区由小高层变更为高层，增加电梯等配套设施，每平方米建房成本提升300元。三是项目前期征地补偿、设计、招投标、监理费、评估费、变更费等费用形成负债。四是特困人员集中供养只是按人头预算了住房建设资金，而必须配套建设的厨房、餐厅、厕所、消防等公共服务设施无项目资金预算。
三、对策和建议
(一)健全安置区管理组织。一是实施党建引领。充分发挥基层党组织在安置区管理中的领导核心作用。大中型社区成立社区党支部或党小组，党员组织关系转移至社区，确保党组织领导和党员管理全覆盖。二是建立管理机构。对1000户以上大型安置区，积极向上争取设立独立的农村社区管理机构，人员编制、经费纳入财政预算，落实办公用房。300户以上、1000户以下的中型安置区依托所在地村实行“村社合一”管理模式，在所在地村党支部的领导下，成立几个村民小组，组织搬迁群众选举产生村民小组长或小组理事会，负责社区日常管理，村两委可适当增加人数设置，明确专人负责安置社区的管理工作。300户以下的小型安置社区成立一个村民小组，并入所在地村进行管理。对安排在安置区的特困人员集中供养实行封闭式管理，成立敬老院，在县民政部门的指导下，由镇党委政府进行管理，明确内部管理运行机制和人员配置。三是实现社区自治。坚持共建、共治、共商、共管、共享，成立社区业主委员会，制定社区管理公约，实现自我教育，自我管理，民主决策，志愿服务。开展社区管理大走访、大调查活动，广泛了解搬迁群众的愿望和诉求，提高群众参与度。四是部门共同参与治理。明确和落实民政、搬迁、发改、农业、环保等部门在移民搬迁安置区管理工作中的职责，建立相应考核激励机制，既要各司其职，又要共享协作，充分运用“互联网+”建立信息共享平台，积极向上争取项目资金，整合力量共同推动安置区建设和管理。
(二)完善安置区管理机制。一是加强物业管理。统一出台移民搬迁安置区物业管理办法，对物业管理进行规范，明确各方职责和权益。通过政府补助、农户自筹购买社会服务和市场化运作等方式做好物业管理，建立相应考核激励机制。环保等部门探索将垃圾运输车等环卫设备折算成现金，通过购买服务补贴给物业公司，由物业公司自行购买设备，减少设备因产权等问题造成的安全管理隐患。二是完善网格化管理。通过设立户长、楼长、单元长、片长、网格长，明确职责分工，把安置区所有住户纳入管理网格中，消除管理盲区和管理死角。搬迁部门要和社区实现信息共享，把社区居住人员信息摸准。可借鉴计划生育中心户长经验对网格长给予一定报酬补助。三是创新户籍管理。按照“原籍管住地和林，社区管住房和人”的思路，对跨镇、跨村的搬迁群众实行双重管理，由公安部门和民政部门协作，建立安置社区居住登记制度，办理社区居住证。承包地、林地、集体经济收益分配等权益及涉农补贴在原户籍地办理，其它涉及社保、教育、卫计、优抚、救助、养老、残疾补贴等，由居住社区代办。四是依法依规明晰产权。认真研究做好交钥匙房的产权登记工作。对社区工厂和垃圾填埋场、污水处理厂、公共绿地、公共场所、公共服务配套设施的产权都应予以明确，落实管理责任主体，防止公共资产流失。五是强化示范带动。加大“五新社区”建设力度，落实人员和经费，加强业务指导，加强村干部和社区管理人员培训，提升社区管理能力。已批准的建制农村社区要在社区党支部的领导下，加大政策争取力度，积极探索社区管理经验，充分发挥示范引领作用。六是加强队伍建设。社区工作人员需要招聘专业人才，加强村干部和社区服务人员培训，开展社区管理经验交流，提升管理服务水平。
(三)拓宽安置区就业增收渠道。一是围绕安置区布局产业项目。绿色农业、环保工业、生态旅游业要重点围绕安置区周边进行规划布局，积极向上争取加大项目资金支持力度，为年龄较大、不适应社区工厂务工的搬迁群众就近提供就业务工途径。围绕安置区加大土地整理项目实施力度，条件具备的可统一征收土地再为每家每户分配适当面积的开心菜园用地，或者统一征收再分租给住户作为种菜用地。对集镇安置区等确实没有条件分配土地的安置区，要就近鼓励发展蔬菜种植大户，保障安置区蔬菜供应，降低生活成本。对离安置区较远的土地等资源，加大“三变改革”实施力度，鼓励发展生产合作社，解决搬迁户远离土地、生产不便、土地撂荒等问题，增加搬迁群众资源资产性收入。二是提升社区工厂就业吸引力。要引进好的企业和产品，提升社区工厂产品的盈利能力，坚持规模化品牌化与小规模多元化发展相结合，提高社区工厂就业覆盖面。加大社区工厂扶持力度，苏陕协作项目资金更多地用于社区工厂发展。配套建设儿童空间等社区工厂辅助设施，为务工人员提供更多便利。三是加大就业创业支持服务力度。重视扶持发展小微企业，加大对茶叶等产品的市场销售推广扶持力度，让产品能够卖出去，让企业能够赚到利润，提升带动就业的实力。加强劳动技能培训，增强搬迁群众就业能力。四是建议旧宅基地腾退不能操之过急。腾退指标制定要合理，充分考虑旧宅基地腾退后导致无生产用房难题，部分人不愿意拆迁应给予缓冲引导期。
(四)加大安置区资金投入。建立稳定长效共同负担的投入机制。一是加大基础设施投入力度。尽快规划集中安置社区的公共服务设施配套，整合基础设施建设项目资金，完善社区服务中心、农贸市场、公厕、消防、绿化、亮化、文体设施等公共服务设施，满足搬迁群众对美好生活的期盼，提升搬迁入住率。二是加大环卫经费投入力度。坚持以政府补贴为主，通过“县级以上补助一点，镇级筹集一点，村级负担一点，住户自筹一点”的办法，提升环卫工人工资、垃圾清运、垃圾填埋场和污水处理厂运行等环卫经费保障能力，减轻镇级压力。三是多方筹集房屋维修基金。搬迁户办理房产证要同步缴存房屋公共维修基金，记在各户名下，后期一旦房屋出现问题，共同出资维护。四是积极化解债务。摸清安置区建设负债底数，建立化解台账，积极研究对策，提前谋划还款计划，防范债务违约风险。社区工厂建设负债可由县搬迁开发公司通过贷款等途径统一回购，实行统一管理，减少建安成本，降低社区工厂租金等领域的廉政风险。
(五)加强移民搬迁群众教育引导。一是加强新民风建设。完善“一约四会”组织，充分发挥村规民约和道德评议会、村民议事会、红白理事会、禁赌会等自治组织作用。开展移风易俗，弘扬传统文化，深化文明创建活动，充分发挥乡贤的作用，树立文明新风，用榜样力量引领道德传播，培育“诚、孝、俭、勤、和”的移民搬迁新居民。二是实施“大喇叭”工程。充分利用安置区人口集中的优势，社区设立广播室，安装高音喇叭，通过广播弘扬真善美，曝光假丑恶，宣传政策法规，传播文明知识，占领安置社区的宣传制高点和主动权。三是充分发挥优秀家规教化作用，教育引导搬迁群众不忘根本，传承优良家风。
(邓文成系平利县政协副主席，陈长发系县政协干部。)
(责任编辑：徐天华)